消除貧困是全面小康社會以及現(xiàn)代化建設的基礎性工作。2020年，我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現(xiàn)行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧，提前10年完成世界2030年減貧目標。

2020年之后，我國減貧將逐步從非常規(guī)脫貧向常規(guī)脫貧轉型。進一步鞏固減貧成果、促進貧困人口穩(wěn)定脫貧和永續(xù)發(fā)展，需要更加重視教育的基礎性、根本性作用，形成有效的教育扶貧機制。

我國減貧實踐中的教育政策：基于起點公平的政策供給

改革開放以來，我國減貧取得的成就是全社會、各方面共同努力的結果。教育政策發(fā)揮的作用雖然不是直接的，但是，隨著普遍貧困的逐步消除，剩余貧困人口逐步向人力資本水平較低、高度脆弱的人群集中，教育在減貧中的作用更加凸顯。

從理論上講，教育促進減貧的作用主要包括注重弱勢補償的教育物質扶貧、遵循公正平等的教育權利扶貧、突出均衡共享的教育資源扶貧、強調個體發(fā)展的教育能力扶貧等[1]，這些都涉及人的基本權利和起點公平。還有一些學者認為，體面就業(yè)和穩(wěn)定收入是促使減貧中結構性變化的重要因素，它與貧困人群人力資本的積累密切相關，從而提出了教育與就業(yè)互動的精準扶貧教育框架體系[2]。此外，還有“志智雙扶”理論、優(yōu)質教育資源共享理論等，也為教育扶貧提供了堅實的理論支撐。

值得注意的是，我國教育政策從一開始就具有向貧困弱勢群體傾斜的鮮明導向。

新中國成立初期，掃除文盲、普及教育即成為教育工作的主線，著力消除80%的文盲人口。改革開放以后，通過“有計劃有步驟地普及兒童初等教育”，到1986年確定“實行九年制義務教育”，再到1993年提出20世紀末在全國范圍內實現(xiàn)“兩基”（基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲）的目標。2011年，我國宣布真正實現(xiàn)了義務教育全面普及。[3]在穩(wěn)住基礎教育的同時，高等教育也進入了大眾化跨越式發(fā)展階段。2010年以后，學前教育和高中階段教育快速發(fā)展并逐步走向普及。經過全社會的不懈努力，我國教育極端落后的局面根本改變。今天的中國雖然仍然是發(fā)展中國家，但教育總體發(fā)展水平已經躍居世界中上行列。[4]這些工作雖然是普惠性的，但無疑必須以貧困地區(qū)和貧困人口為重點，尤其是幾輪針對貧困地區(qū)的“兩基”攻堅計劃，從資金規(guī)模到工作力度都是空前的，切實抬高了中國受教育群體的底部基礎。

在以往普及教育的過程中，主要是縣級以下政府甚至是鄉(xiāng)村集體、農民家庭承擔教育籌資責任。由于縣鄉(xiāng)財政投入不足、管理手段缺乏等原因，造成了農村教育保障能力不到位、教育收費高引起的貧困失學等問題。為此，新世紀以后，我國堅定地將促進教育公平作為教育政策的基本導向，實行包括義務教育免費、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展、均衡發(fā)展義務教育、促進職業(yè)教育大力發(fā)展、推進高等教育機會公平等重大措施。近年來，與減貧相適應的教育政策內涵不斷豐富，初步建立了以“廣覆蓋、縮差距、盯重點、重能力”為特點的教育扶貧政策框架。

一是覆蓋包括貧困人口在內的教育普及體系。在一個14億人口的發(fā)展中大國基本建立涵蓋學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的完整的國民教育體系，建成包括53.01萬所學校、1732萬名專任教師、2.82億名在校生的世界最大體量的教育體系，學前三年毛入園率達到83.4%，小學凈入學率和初中毛入學率分別為99.94%、102.6%，義務教育鞏固率達94.8%，高中階段教育毛入學率為89.5%，高等教育毛入學率達51.6%。[5]根據2018年政府工作報告，中國勞動年齡人口平均受教育年限已達10.5年。[6]

二是旨在縮小教育差距的政策支撐體系。具體包括將義務教育納入國家基本公共教育服務體系，圍繞條件保障、教師、生源、管理體制等環(huán)節(jié)，均衡發(fā)展義務教育，縮小學校、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的辦學差距；以接續(xù)設立專項的形式，擴大農村貧困地區(qū)的學前教育資源；轉變高等教育長期以來重點建設的發(fā)展思路，加大對中西部高校學科和教師隊伍建設的支持力度。在貧困地區(qū)加強教育信息化建設，推動優(yōu)質教育資源的共享；按照“兩為主”（流入地區(qū)政府管理為主、全日制公辦中小學為主）的原則解決流動人口子女接受義務教育問題；通過實施定向招生專項計劃（包括國家、地方、高校等專項計劃），擴大貧困地區(qū)學生就讀高水平大學機會；立足實際大力發(fā)展職業(yè)教育，開展職業(yè)院校東西協(xié)作，幫助貧困人口到東部地區(qū)接受優(yōu)質的職業(yè)教育和培訓。

三是向貧困地區(qū)傾斜的重大教育工程項目。鑒于我國地區(qū)間發(fā)展水平和財政能力極不平衡，實施重大項目是改善教育薄弱環(huán)節(jié)的重要手段。我國實施的教育重大工程項目，均率先覆蓋貧困地區(qū)，并把貧困地區(qū)和薄弱學校作為投入重點。比如在“普九”“兩基”攻堅中設立專門針對貧困地區(qū)、農村地區(qū)、少數民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)的重大項目。2013年啟動實施的義務教育全面改薄工程，被稱為“我國義務教育學校建設史上中央財政投資最大的單項工程”和“實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的兜底工程”。[7]重大項目除了工程建設、改善辦學條件外，還逐漸向教師待遇、學生營養(yǎng)等延伸。

四是針對貧困學生的教育資助政策。學前教育階段對貧困兒童、殘疾兒童和孤兒給予資助；義務教育階段免收學雜費、提供免費教科書，對寄宿生補助生活費，為貧困學生提供免費的營養(yǎng)餐；高中階段教育設立國家助學金，普通高中免收建檔立卡等困難學生的學雜費，中等職業(yè)學校免收農村學生、城鎮(zhèn)困難學生和涉農專業(yè)學生的學費；高等教育階段采取助學貸款、學費減免、國家獎助學金、勤工助學等不同形式的資助。這些政策從制度上保障了“不讓一個學生因家庭困難而失學”。此外，還專門針對西藏實行“15年免費教育”，對新疆實行“南疆四地州14年免費教育”。

五是教育與地方經濟發(fā)展、人力資源開發(fā)的緊密結合。主要是發(fā)揮高等學校智力資源密集的優(yōu)勢，與貧困地區(qū)的資源稟賦結構相結合，推動科技成果轉化、人才合理配置和產業(yè)結構升級，促進貧困地區(qū)經濟發(fā)展。開展中西部高等教育振興計劃，通過實施能力建設重大項目，努力提升中西部地區(qū)高等教育的整體水平。針對貧困勞動力開展不同形式的職業(yè)技能培訓，提高他們自我提升、擺脫貧困的能力。在貧困地區(qū)，面向退役軍人、下崗失業(yè)人員、農民工、新型職業(yè)農民等提供接受職業(yè)教育培訓的機會，讓他們掌握一技之長。各級各類學校在邊遠貧困地區(qū)事實上還發(fā)揮著鄉(xiāng)村文化中心的重要作用，成為傳播知識、交流文化、推廣技術的重要平臺。

六是發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的教育對口支援政策。有關政策包括組織內地教師和大學畢業(yè)生支邊，開展內地與中西部、少數民族地區(qū)院校之間的對口支援協(xié)作，定期組織教育援藏、援疆工作。開展異地辦學，包括在山區(qū)、牧區(qū)舉辦寄宿制民族學校（班），在內地創(chuàng)辦西藏學校，舉辦西藏班、新疆班等，舉辦民族學院，在高等學校開設專門招收少數民族學生的民族預科、民族班等。

總體而言，我國普惠性教育政策和針對貧困地區(qū)的特殊性教育政策使貧困地區(qū)極大受益。其經濟含義是使貧困人口通過不同程度地接受現(xiàn)代教育，獲得更高的人力資本和社會資本積累，改善自我發(fā)展能力上的脆弱性，并增強市場經濟意識、現(xiàn)代文明意識以及創(chuàng)新進取精神等。隨著市場經濟因素的擴大和非農產業(yè)的發(fā)展，初等教育以上的貧困者利用非農就業(yè)機會、新的農業(yè)技術和其他可能增加收入的機會，就會擺脫貧困，這在世界各國已被確認為減貧成功的關鍵因素。[8]其社會意義在于，形成貧困人口自主脫貧的持久動力，使貧困人口有更多機會向更高的社會階層流動，進而斬斷貧困家庭孩子因為無法獲得人力資本提升機會持續(xù)鎖定在貧困狀態(tài)的惡性循環(huán)鏈條。我國領導人對此有清醒的認識，在2015年提出“五個一批”的綜合性脫貧措施中，就包括發(fā)展“公平、有質量的教育”“脫貧一批”。

減貧視角下教育政策的缺項短板

當前，我國的減貧環(huán)境和對象正在發(fā)生深刻變化。剩下的貧困人口大多處于深度貧困、發(fā)展能力較弱的狀態(tài)，減貧的成本越來越高、難度越來越大，鞏固減貧成果的任務也越來越艱巨，主要表現(xiàn)為因病、因災、因學返貧情況時有發(fā)生，對教育政策提出了更高的要求。事實上，當前人口貧困狀況與受教育狀況體現(xiàn)著很高的一致性。有關部門對全國建檔立卡的貧困人口分析研究顯示，90%的貧困人口為初中以下學歷，其中小學文化、文盲或半文盲的比例超過50%，遠遠高于全國平均水平。[9]教育不足導致的人力資本滯后對貧困人口的限制，使得扶貧到戶的政策措施和資金難以發(fā)揮真正作用，導致貧困治理的邊際效益逐漸遞減。而且，貧困地區(qū)家庭規(guī)模的增大、貧困人口健康狀況的惡化、農業(yè)新技術推廣率的下降以及非農就業(yè)機會的減少，都與過低的教育水平密切相關。因此，必須用好以教育為主要內容的發(fā)展型社會政策，提高貧困人口利用各種經濟機會獲取報酬的能力，改善他們的發(fā)展環(huán)境，是我國進一步鞏固擴大減貧成果的根本之策。在這方面，教育政策還有一些短板和缺項。

一是教育普及水平有待提高。義務教育雖然全面普及，但是普及成果十分脆弱，發(fā)展很不平衡。隨著精準扶貧的推進，義務教育底部逐步向連片特困地區(qū)聚焦，普及很不穩(wěn)固，稍一放松，輟學現(xiàn)象極易反彈。調研發(fā)現(xiàn)，在一些貧困地區(qū)，相當多學生只是名義上保留學籍，實際上卻游離于課堂教學之外混學逃學，造成“隱性輟學”問題。個別地方的基層教育工作者估計，輟學原因有交通不便導致的上學難、社會文化習俗等，但更多的是因為學習困難而導致的厭學。2019年，全國學前教育三年毛入園率已達83.4%，但是邊遠貧困地區(qū)發(fā)展仍然滯后。中國發(fā)展研究基金會的山村幼兒園社會實驗顯示，許多貧困地區(qū)村一級幼兒園的建設仍然是空白。貧困地區(qū)高中階段教育的普及率也有待提高，部分地區(qū)高等教育入學機會仍然十分稀缺。如貴州2019年高等教育毛入學率僅38%，遠低于全國平均水平51.6%，少數邊遠村落沒有出過一名大學生。

二是辦學難度大、成本高。貧困地區(qū)普遍位于高原、山區(qū)、荒漠等地區(qū)以及邊境地區(qū)，經濟發(fā)展比較落后，社會和文化環(huán)境比較閉塞。有的地區(qū)整體缺乏使用國家通用語言文字進行交流溝通的社會環(huán)境和語言環(huán)境。由于自然環(huán)境惡劣，地廣人稀，居住分散，交通不便，導致辦學的規(guī)模效益差、成本高，管理難度大。在就學半徑過大的情況下，學校規(guī)模和成班率偏低，集中辦學是最優(yōu)選擇，但學校過于集中又會造成上學難，因此必須保留必要的學校布點，保證教育服務的可及性，這就需要更多的投入。此外，在屬地管理的體制下，由于財政自給能力的制約，越是落后地區(qū)教育投入反而越少，中央和省級政府雖然也有投入責任，但往往要對縣級政府提出資金配套要求，許多地方難以達到要求，導致地方教育負債現(xiàn)象廣泛存在，學校普遍低水平運轉，難以提高教育教學水平和擴大優(yōu)質教育資源。

三是教育質量提升面臨瓶頸。近年來，隨著“全面改薄”計劃的實施，農村基礎教育的條件有了明顯改善。但是學校標準化建設仍有短板，教學和生活設施缺口仍然比較大，難以支撐教育教學水平提升。由于社會經濟發(fā)展水平低，工作、生活條件十分艱苦，優(yōu)秀師資一般不來，即使來了發(fā)展機會也少，往往留不住、干不好，總是想盡辦法要向發(fā)達地區(qū)、城鎮(zhèn)和優(yōu)質學校調動。近年來實施的特崗計劃、免費師范生等特殊政策雖然一開始吸引了不少優(yōu)質師資，但是鄉(xiāng)村教師隊伍的年齡、性別、學科結構不合理，結構性缺編現(xiàn)象還沒有得到根本改善，師資問題仍然是制約教育質量提升的重要瓶頸。調研發(fā)現(xiàn)，由于師資質量不高，加上學前教育和雙語教育薄弱，一些地區(qū)學生底子薄、基礎差，許多跟不上教學進度，學校不得已降低教學目標和要求。

四是流動人口教育缺乏系統(tǒng)解決方案。在快速城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下，貧困地區(qū)勞動力外出務工的趨勢短期內不會改變，由此導致的隨遷子女和留守兒童問題成為需要長期關注的政策難點。農民工子女教育雖然由流入地政府負責，但是受財政投入體制制約，進入公辦學校就讀依然很難，而且教學質量普遍不高，由此導致新一代農民工在人力資本提升方面的改善有限，許多孩子就業(yè)技能差，又喪失了上一代農民工吃苦耐勞的精神，有可能出現(xiàn)新的貧困現(xiàn)象。父母外出務工雖然提高了家庭經濟能力，但也會導致監(jiān)管和家庭教育缺失，使得留守兒童學習成績不佳、厭學甚至輟學。有關研究表明，母親外出務工，將顯著增加初中階段留守兒童少年的輟學概率。[10]更讓人擔心的是，留守兒童和父母長期分離，缺少親情，往往導致身心健康和人格發(fā)育方面的諸多問題，如果不加以解決，就會出現(xiàn)“打了幾年工，垮了一代人”現(xiàn)象。此外，人口流動帶來的學齡人口變化，使貧困地區(qū)教育在生源環(huán)節(jié)受到了極大沖擊，小規(guī)模學校成為義務教育學校的常態(tài)，有的甚至是“一師一?！?，學校的布局調整對教育治理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

五是兒童早期發(fā)展干預缺位。一些經濟學家在我國開展的社會干預實驗和實證研究表明，兒童早期成長是人力資本投資最佳時期以及投資回報率最高的窗口期，高質量的兒童早期教育將對幼兒成年后的健康、收入、階層社會流動產生積極的影響，帶來個人和社會巨大的經濟和社會收益，比成年后的補償性政策干預效益高得多，是阻斷貧困代際傳遞、擴大社會公平的重要工具，也是未來擴大高質量人力資源供給、應對人口快速老齡化的根本之策。調研顯示，貧困地區(qū)兒童多數生活在不利的社會和家庭環(huán)境中，由于缺少對他們養(yǎng)育和教育方面的干預，導致貧困地區(qū)兒童早期發(fā)展狀況已經明顯落后于全國平均水平，很值得擔憂。一是嬰幼兒缺乏父母關愛。母親的養(yǎng)育照料，在大腦發(fā)育最敏感和脆弱的時期十分關鍵，缺乏母親的陪伴和早期刺激，將對嬰幼兒的認知和心理發(fā)育造成不可逆的消極影響。二是看護人的知識水平不足。在父母缺位的情況下，貧困地區(qū)兒童由祖父母隔代撫養(yǎng)的現(xiàn)象非常普遍。但是，祖父母的受教育程度普遍較低，知識結構、親情陪伴、健康素養(yǎng)等方面能力不足。三是社會公共服務不到位。由于認識不足和政府財力有限，貧困地區(qū)也嚴重缺乏有關兒童早期養(yǎng)育和學前教育的場地、設施、資源和相應公共服務。

六是教育脫離貧困地區(qū)實際需要。上世紀80年代，我國以點帶面開展的農村教育綜合改革實驗，堅持“三教”（即基礎教育、職業(yè)教育、成人教育）統(tǒng)籌，通過農業(yè)、科學、教育的緊密結合，實現(xiàn)了教育與經濟建設的深度融合，形成了教育促進農村減貧的生動實踐。事實證明，這是符合中國實際的適宜的教育發(fā)展模式。然而，今天的農村教育卻越來越走上了自主、封閉的發(fā)展道路。已有研究表明，當前貧困地區(qū)應試教育傾向十分明顯，甚至比發(fā)達地區(qū)更為嚴重，許多地方還是堅持升學率為導向的政績觀，只關注少數尖子學生，主要通過集中優(yōu)質資源、高強度的應試訓練創(chuàng)造升學率“奇跡”，而大多數學生由于向上一級的升學無望，早早就成為求學道路上的失敗者。這種以考試升學為唯一追求的教育教學模式嚴重脫離現(xiàn)實，難以發(fā)揮促進當地社會經濟發(fā)展、脫貧攻堅和社會公平的作用。此外，盡管面對貧困地區(qū)的職業(yè)教育有很大發(fā)展，但是由于實習實訓不足，導致畢業(yè)生對崗位的適應能力普遍較差，職業(yè)教育在現(xiàn)實中被認為是“次等教育”的觀念依然深厚。高等教育在對經濟和科技發(fā)展的適應性方面也有明顯欠缺，尤其是貧困地區(qū)急需的理工科人才培養(yǎng)不夠，學生就業(yè)能力普遍較弱，學非所用現(xiàn)象突出，一些群眾形象地說孩子上大學只是學會了“喝牛奶”“睡午覺”。

七是教育扶貧的合力仍需加強。教育扶貧政策涉及教育、發(fā)改、財政、公安、民政、人社等多個部門，需要各個部門相互配合、協(xié)同推進。但調研發(fā)現(xiàn)，一些貧困地區(qū)部門間的協(xié)作配合還不夠有力，比如有的貧困縣戶籍管理比較混亂，存在雙戶口甚至多戶口、死亡未銷戶、出生未上戶、實際年齡不符等情況，加上學校學籍轉接不及時，導致學籍和戶籍無法迅速有效對接，導致控輟保學底數難以摸清。一些沿海地區(qū)存在非法用工現(xiàn)象，其中大多數童工來自邊遠貧困地區(qū)，需要市場監(jiān)管、公安等部門加大監(jiān)管力度。近年來留守兒童安全問題頻頻發(fā)生，其中一個原因在于相關部門共同關愛保護留守兒童的責任還沒有完全落實到位，留守兒童的救助保護政策沒有發(fā)揮作用。

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（作者龍海波系國務院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部副研究員，單大圣系國務院發(fā)展研究中心辦公廳副研究員）

（《中國民族教育》雜志2021年第1期）